Kommentti: EU:n toimet kehitysavun parantamiseksi

Simon Maxwell on oikeassa siinä, että eurooppalaiset hallitukset olivat isossa roolissa, kun kehityskysymyksiä koskevissa neuvotteluissa ja lupauksissa edistyttiin vuonna 2005. Hän on oikeassa myös siinä, että Euroopalla oli valtava vastuu ryhtyä toimenpiteisiin apuarkkitehtuurin tasapainottamiseksi. Ensisijaiset toimenpiteet, jotka Maxwell Euroopalle nimeää, ovat kuitenkin riittämättömiä ja joiltain osin väärin suunnattuja.

Maxwellin kielikuva avusta teollisuutena, jossa Maailmapankki on kuin Walmart ja muut avunjakajat kuin kulmakauppoja, on paljastava. Myös me kannatamme Euroopan komission ehdotusta varmistaa, että tällä hetkellä hajanaiset eurooppalaiset kehitystutkimusta tekevät tahot tekevät enemmän yhteistyötä ja tulevat näkyvämmiksi. Monet meistä ovat pitkään valittaneet siitä, että Maailmanpankki on itse määritellyt omaksi roolikseen olla kehitystietämyksen yleiskauppa, jossa kaikki palvelut saadaan samalta tiskiltä. (Maailmanpankki tosiaan on jättikauppa – pankin verkkosivut listaavat tällä hetkellä 37 pääaihetta ja kaiken kaikkiaan 200 aihetta.)

Aputeollisuuden rakenteessa on kuitenkin kiinnostavaa se, että Euroopan hallitusten kulmakauppojen omistajat ovat myös merkittäviä osakkeenomistajia Walmartissa. Kuten viimeaikainen tutkimuksemme osoittaa, eurooppalaiset hallitukset eivät näytä etsivän yhteistä strategiaa, jolla Maailmanpankkia ja Kansainvälistä valuuttarahastoa (IMF) hallinnoitaisiin.(1) Tämä tarjoaa Yhdysvaltojen hallitukselle mahdollisuuden dominoida näitä instituutioita. (Tämä näkyi erityisen selvästi Paul Wolfowitzin pääjohtajanimityksessä viime vuonna.) Monien mielestä eurooppalaiset ovat tällä hetkellä yliedustettuina Bretton Woods -instituutioissa (kolmasosa johtokuntien jäsenistä on eurooppalaisia), minkä vuoksi heidän on tehtävä tilaa kehitysmaille. Suuret aasialaiset taloudet tulevat vaatimaan myönnytyksiä Maailmanpankin ja IMF:n vuosittaisessa kokouksessa syyskuun puolivälissä Singaporessa. Eurooppalaiset hallitukset ovat olleet pitkälti hiljaa siitä, mihin ne ovat valmiita myöntymään ja siitä, hyväksyvätkö ne instituutioiden hallintouudistukset välttämättöminä. Hyvin hoidettuina tällaiset muutokset voisivat johtaa pienempään mutta vaikuttavampaan eurooppalaiseen läsnäoloon.

Eri avunantajien toimintojen harmonisointi vastaanottajamaiden hallinnollisen taakan vähentämiseksi on ollut tärkeässä osassa verkostomme asialistalla. Pariisin julistuksen tavoitteet vuodelta 2005 ovat hyödyllisiä. On vaara, että valta voi keskittyä yhä enemmän Maailmanpankille ja IMF:lle, jotka ovat merkittäviä avun koordinoijina ja joista voi tulla yhä voimakkaampia portinvartijoita, jotka määräävät, mitkä maat voivat saada apua ja mitkä eivät. Eurooppalaisten kohdalla harmonisointi pitäisi aloittaa kotoa: paljon voidaan tehdä jo omien apua tarjoavien tahojen ja monenkeskisten instituutioiden (Euroopan komissio ja Euroopan investointipankki) kanssa.

Maxwellin pääargumentti on, että Euroopan komission osuus kaikesta eurooppalaisesta avusta on liian pieni – 20 prosenttia. Tämän osuuden on suunniteltu tipahtavan 15 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä, kun uusia apuvaroja tulee käytettäväksi. Noin 90 prosenttia suunnitelluista korotuksista tultaneen käyttämään kahdenvälisesti. Maxwell toivoisi näiden osuuksien olevan päinvastaiset niin, että suurin osa varoista käytettäisiin Euroopan omien monenkeskisten instituutioiden kautta. Huomioiden poliittiset esteet, joita kohdattaisiin (ei vähiten Isossa-Britanniassa), hän päätyy ehdottamaan uutta 5 miljardin euron rahastoa.

Maxwellin ehdotus on kiinnostava, ja se sisältää järkeenkäypiä ajatuksia tarpeesta arvioida toimintakykyä, keskittyä köyhyyteen ja ottaa vastaanottajamaat mukaan päätöksentekoon. Vaikkakaan ehdotus tuskin selventäisi komission varainkäyttötapoja, Maxwellin ehdotus saattaa tällä hetkellä olla ainoa mahdollinen keino säilyttää lyhyellä aikavälillä eurooppalainen monenkeskinen apu. Maxwellin mainitsemat kolme testiä on kuitenkin otettava vakavasti ottaen huomioon komission apukoneiston tämänhetkisen tilan. Ei myöskään ole selvää, löytyykö tällaisen ehdotuksen edistämiseen poliittista tahtoa.

Euroopan komissio huomautti viime vuonna siitä, että Euroopan hallitukset ovat heikosti sitoutuneita työskentelemään yhdessä: "EU työskentelee monilla sellaisilla poliittisesti aroilla alueilla, joilla elintärkeät intressit ovat vaakalaudalla (esim. siirtolaisuus ja tutkimus), paljon koordinoidummin kuin kehitysavussa." Jos poliittista tahtoa saadaan koottua yhteen, on olemassa useita tapoja, joiden avulla Eurooppa voi parantaa avun tasoaan ja vaikuttavuuttaan joko uuden rahaston kanssa tai ilman sitä. Ensinnäkin, eurooppalaisten hallitusten on toteutettava täysimääräisesti lupauksensa avun korotuksista. Maxwellin mukaan ne meistä, jotka valittavat haamuavun ongelmasta, liioittelevat. Haamuapu on viralliseen apuun laskettua apua, joka ei päädy varainsiirtona etelän maiden kehitykseen.

Tämä huomio on väärä. Uusi kansalaisjärjestöjen tekemä ja Eurodadin kirjoittama yhteisraportti – EU Aid: Genuine Leadership or Misleading Figures - osoittaa, että jopa kolmasosa EU-maiden vuoden 2005 virallisesta avusta ei tarjonnut uusia resursseja kehitysmaille. Tämä on noin 13,5 miljardia euroa eli yli kaksi kertaa ehdotetun uuden rahaston suuruus. Jos tämä paisuteltu apu poistetaan mainostetuista apuluvuista, kuusi viidestätoista jäsenvaltiosta (Itävalta, Saksa, Italia, Espanja, Kreikka ja Portugali) on selvästi alle EU-maiden minimitason, joka on 0,33 prosenttia bruttokansantulosta. Kaikkien jäsenmaiden on saavutettava kyseinen osuus tämän vuoden aikana, jotta ne saavuttavat tämänhetkiset EU:n aputavoitteet.

Ihmiset ovat järkyttyneitä, kun he ymmärtävät, että yli 9 miljardia euroa EU:n väitetystä avusta ei mene kehitysmaihin, vaan että summalla siistitään eurooppalaisten vientiluottojen taseita Irakille ja Nigerialle myönnettyjen kyseenalaisten ja kaupallisista syistä annettujen lainojen jälkeen. Velkojen mitätöinti on elintärkeää, mutta sen pitäisi tulla kehitysavun päälle. Näin päätettiin vuonna 2002 Monterreyn kehitysrahoituskonferenssissa laaditussa sopimuksessa, jonka kaikki eurooppalaiset hallitukset allekirjoittivat.

Myöskään se ei ole hyväksyttävää, että monet eurooppalaiset hallitukset sisällyttävät yhä kehitysapulukuihinsa kuluja, joita tulee pakolaisten ylläpidosta ja ulkomaisten opiskelijoiden opinnoista Euroopassa. Vaikka nämä toiminnot ovat tärkeitä, eurooppalaisten hallitusten on vastustettava houkutusta lisätä näitä kuluja kehitysapulaskuun. Hallitusten on myös varmistettava, että ne saavuttavat korotussitoumuksensa aidosti uusien resurssien avulla. Kansalaisjärjestöt ympäri Eurooppaa aikovat jatkaa todellisten aputasojen tarkkailua, ja ne aikovat vastustaa muiden kulujen – kuten rauhaan ja turvallisuuteen sekä ilmastonmuutokseen liittyvien kulujen – sisällyttämistä aputilastoihin

Euroopan komissio voisi tehdä enemmän fasilitoidakseen Euroopan hallitusten edistymistä sovituissa tavoitteissa ja raportoidakseen niistä. Se voisi myös auttaa kehittämään yhä kunnianhimoisempia tavoitteita. Komission pitäisi vahvistaa rooliaan fasilitaattorina ja välittäjänä tukien koordinointia, tehokkuutta ja köyhyyteen keskittymistä. Voidakseen olla tehokkaampi tässä roolissaan komissio tarvitsee enemmän purevuutta. Tällä hetkellä komission työtä on vaikeutettu. Sen vuosittaiset raportit jäsenmaiden avun laadun ja määrän kehityksestä – Barcelonan sitoumuksista –otetaan jäsenmaissa vain harvoin tosissaan. Esimerkiksi tänä vuonna monet jäsenmaiden hallitukset eivät vaivautuneet edes täyttämään komission lähettämiä kyselyitä. Avunantajien puutteita on nostettava julkisesti esille, jotta voidaan innostaa ja kannustaa kilpajuoksuun huipulle. Tämän lisäksi on tehtävä lisää työtä, jotta nähdään, millaisia muita välineitä komissiolle voitaisiin antaa.

Komissio voisi esimerkiksi ottaa johtavan roolin, kun avun tehokkuudelle kehitetään yhä kunnianhimoisempia tavoitteita. Pariisin julistus on askel oikeaan suuntaan, mutta se ei ole läheskään tarpeeksi. Tarvitaan enemmän työtä, jotta avun ennustettavuus lisääntyisi, jotta apua allokoitaisiin paremmin köyhien maiden tarpeisiin ja jotta ehdollisuus vähentyisi. Komissio voisi auttaa herättämään poliittista tahtoa ja toimintaa jäsenvaltioissa näiden kysymysten parissa.

Uusi 5 miljardin euron komission alainen rahasto olisi toki hyväksi. Todelliset haasteet ovat kuitenkin seuraavat: varmistaa, että luvatut vuosittaiset 38 miljardin euron lisäsummat annetaan ilman epäilyttäviä laskutapoja; katsoa, että eurooppalaiset hallitukset koordinoivat työtään paremmin Maailmanpankissa; ja parantaa kahdenvälisen avun tehokkuutta ja vaikuttavuutta – mikä vaatii myös vetäytymistä joistain maista ja joiltain sektoreilta. EU:n instituutioilla voi olla osansa näiden toiminta-alueiden tarkkailussa ja parannusten tukemisessa. Kansalaisyhteiskunnan toimijat – kuten EURODAD – aikovat myös olla aktiivisia nostamalla puutteita esille tiukemmin kuin mihin komissio, OECD ja muut kykenevät.

Kehitysapu on elintärkeä osa maailmanlaajuista lupausta poistaa köyhyys lopullisesti, ja on Euroopan intressissä, että apua annetaan riittävästi ja sellaisin keinoin, jotka auttavat muuttamaan ihmisten elämiä ympäri maailmaa.

(1) European Coordination at the World Bank and International Monetary Fund: A Question of Harmony?