EU ja Pohjois-Afrikka: turvapaikat, maahanmuutto ja ulkoistaminen
Marokkolaisen Abdelkrim Belguendouzin artikkeli on kriittinen puheenvuoro EU:n viime vuosien maahanmuuttopolitiikasta. Belguendouzin näkemys on, että unioni pyrkii ulkoistamaan maahanmuuttokäytäntönsä naapurimailleen. EU:n naapuruuspolitiikkaa (ENP) on arvosteltu jo pitkään, ja erityisesti Pohjois-Afrikan kauttakulkumaat ovat kokeneet EU:n maahanmuuttopolitiikan ongelmallisuuden. Belguendouz käsitteleekin artikkelissaan etenkin Maghreb-maita, joiden kautta Saharan eteläpuolisen Afrikan kansalaisia pyrkii Eurooppaan. Hänen mukaansa siirtolaisuuden syihin ei voida vastata vain rajavalvontaa tehostamalla, vaan tarvitaan myös rakenteellista työtä.
Suomen toinen puheenjohtajakausi Euroopan unionin neuvostossa tarjoaa tilaisuuden tarkastella eurooppalaisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kehitystä Tampereella 15.–16.10.1999 järjestetyn Eurooppa-neuvoston huippukokouksen jälkeen. Samalla on tilaisuus kartoittaa kyseisen politiikan vaikutusta kumppanuusmaihin, erityisesti Pohjois-Afrikan valtioihin. Tampereen kokous on tässä yhteydessä merkittävä, sillä siellä esitetyn maahanmuuttoa ja turvapaikkakysymyksiä koskevan tulevaisuusvision oli tarkoitus olla luonteeltaan kokonaisvaltainen, yhtenäinen, tasapainoinen ja maahanmuuttoasiat kaikilta osin huomioon ottava. Tampereella laaditut suuntaviivat voidaan jakaa karkeasti kolmeen: (1) maahanmuuttajien muuttovirtojen valvontaan ja hallintaan tähtäävä politiikka, (2) maahanmuuttajien kotouttamista vastaanottajamaissa koskevat toimenpiteet sekä (3) tavoite tiivistää poliittista yhteistyötä lähtömaiden kanssa kiinnittämällä huomiota erityisesti laittomasti ja ilman asiakirjoja tapahtuvan maahanmuuton taloudellisiin ja sosiaalisiin syihin.
Todellisuudessa toimenpiteet lähtömaiden elinolojen kehittämiseksi ovat jääneet hurskaiksi lupauksiksi, sillä kehityksen esteenä ovat rakenteelliset ongelmat, joiden ratkaisu puolestaan vaatisi keskipitkän ja pitkän aikavälin toimenpiteitä. Yhtenäisen, kaikkia EU-maita sitovan maahanmuuttajien kotouttamispolitiikan puuttuessa myös vision toinen ulottuvuus on yhä toteutumatta ja vailla todellisuuspohjaa. Sitä vastoin vision ensimmäinen kohta, maahanmuuttoa rajoittava ja EU:n ulkorajoja turvaava politiikka on noussut ylitse muiden. Konkreettisesti se on toteutettu tehostamalla EU:n
Kansalaisyhteiskunnan mobilisoituminen on johtanut siihen, että Ranska ja Espanja kuten myös Algeria, Tunisia sekä Marokko (Libyan kanta on erittäin ristiriitainen) eivät ole voineet hyväksyä kyseisiä keinoja maahanmuuttokysymysten ratkaisuksi. Tämä mobilisaatio ei kuitenkaan ole estänyt Eurooppa-neuvostoa myöntämästä varoja ”pilottikeskusten” perustamiseen Pohjois-Afrikkaan. Lisäksi se on pyytänyt EU:n komissiolta tutkimusta, jossa selvitetään, millaisia edellytyksiä on toteuttaa turvapaikkahakemusten käsittely EU:n ulkopuolella. On selvää, mihin EU toiminnallaan pyrkii. Sen tavoitteena ei ole suojella turvapaikanhakijoita vaan kehittää turvapaikka-asioiden hoitamisen edellytyksiä Pohjois-Afrikan maissa. Tällä tavoin voidaan suojella Eurooppaa ja välttää se, että turvapaikanhakijat pääsisivät Euroopan rajojen sisäpuolelle. Toisin sanoen sen sijaan, että Eurooppa suojelisi pakolaisia, se suojelee itseään pakolaisilta. EU:n liikkeelle panema prosessi tähtää siihen, että EU:n ulkorajat ja EU:n territorio muutetaan ”pyhiksi”, minkä ohella voimistetaan yleistä käsitystä siitä, että Eurooppa on vaarassa.
Tässä hengessä allekirjoitettiin 14.12.2004 YK:n pakolaisasiain komissaarin viraston (HCR:n) ja EU:n välillä sopimus, joka koski turvapaikka-asioita käsittelevien hallinnollisten voimavarojen vahvistamista Pohjois-Afrikassa. Rahoitusta hankkeelle myönnettiin lähes miljoona euroa. Hanke on mahdollistanut ASILMAROC-nimisen koulutuksen toteuttamisen Pariisissa toimivan CIMADE-yhdistyksen sekä marokkolaisen Khouribgassa toimivan AFVIC-yhdistyksen johdolla. Lisäksi samoja päämääriä silmällä pitäen käynnistettiin kaksi tutkimusta, jotka sai toteutettavakseen Kööpenhaminassa toimiva Euro–Välimeri-maiden ihmisoikeusverkosto (EMHRN).
Andalusiassa toimivan ihmisoikeusjärjestön APHDA:n (Associacion Proderechos Humanos) raportti osoittaa, että edellä mainitut tapahtumat olivat väistämätön seuraus Espanjan hallituksen tavasta suhtautua maahanmuuttajailmiöön EU:n etelärajalla ja itse maahanmuuttajiin, joiden joukko koostuu pääasiassa marokkolaisista ja Saharan eteläpuolelta kotoisin olevista afrikkalaisista. Kyseessä on politiikka, joka tähtää poliisikontrolliin ja rajojen sulkemiseen ja johtaa toimiin, joissa ei epäröidä loukata ihmisille kuuluvia perusoikeuksia, joihin myös elämä itsessään kuuluu.
Myös Marokossa vallitseva tilanne on yleisesti ottaen seurausta luoduista olosuhteista sekä muutaman vuoden ajan noudatetuista toimenpiteistä, jotka kytkeytyvät Saharan eteläpuolelta peräisin olevaa maahanmuuttoa käsittelevän ja pääasiassa turvallisuuskysymyksiin keskittyvän asiakirjan käsittelyyn. Tässä yhteydessä sopii muistuttaa palvelustarjouksesta, jonka Marokon entinen itsevaltainen sisäasiainministeri Driss Basri selvästi ilmaisi EU:lle osoittamassaan lausunnossa helmikuussa 1999: ”Marokon tavoite on olla osallistuva osapuoli eurooppalaisessa maahanmuuttopolitiikassa, joka on seurausta Schengen-alueen perustamisesta. Marokko on varsin tietoinen molempia osapuolia yhdistävistä arvoista ja molemminpuolisista intresseistä, joita tulee puolustaa. Koska sijaitsemme maantieteellisesti Välimeren piirissä ja koska meitä yhdistävät keskinäiset taloudelliset, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet, olemme täysivaltaisia kumppaneita Eurooppaa koskevissa turvallisuuskysymyksissä... Euroopan alueellinen puolustus ei voi toteutua tehokkaasti, jollei Marokko kanna korttaan kekoon.” !!! Näissä merkeissä EU:n perustama Korkean tason maahanmuutto- ja turvapaikkaryhmä (HLWG) ryhtyi vuonna 1999 työstämään Marokkoa varten toimintasuunnitelmaa, jota Espanja koordinoi ja jonka Tampereella järjestetty Eurooppa-neuvoston kokous hyväksyi. Suunnitelmassa Saharan eteläpuolisia maita koskevien turvallisuustoimenpidesuositusten joukossa oli mainittu, että Marokon on välttämätöntä vaatia maassa pysyvästi asuvien Senegalin, Malin, Kongon tasavallan, Norsunluurannikon, Guinean (Conakryn) sekä Nigerian kansalaisilta viisumien uusimista. Vaatimus oli paitsi räikeä loukkaus Marokon suvereniteettia kohtaan myös suoranaista sekaantumista Marokon sisäpolitiikkaan. Lisäksi ehdotettu toimenpide vähätteli Marokon afrikkalaista luonnetta sekä Marokon tarvetta korostaa omaa asemaansa ja kuulumistaan afrikkalaiseen yhteyteen.
Seuraavassa vaiheessa – Euroopan komission Marokkoa varten suunnitteleman kansallisen toimeenpano-ohjelman perustamisen yhteydessä – budjetoitiin 115 miljoonaa euroa muuttoliikkeeseen liittyviin projekteihin. Summasta 40 miljoonaa varattiin ”rajojen kontrollointiin”. Projektin filosofiaan kuului myös äärimmäisen raskaan ja sitovan juridisen arsenaalin perustaminen lain nro 02–03 perusteella. Kyseinen laki koskee ulkomaalaisten tuloa Marokkoon, oleskelua maassa sekä laittomasti tapahtuvia muuttoliikkeitä. Parlamentti hyväksyi lain kesäkuussa 2003 samaan aikaan, kun se hyväksyi lain nro 03–03 terrorismia vastaan, Casablancassa 16.5.2003 sattuneiden terroristi-iskujen jälkeen, mikä ei ole sattumaa.
Myös Tunisiassa otteet ovat koventuneet varsinkin lainsäädännöllisesti, mistä osoituksena on 3.2.2004 säädetty äärimmäisen ankara laki, joka uudistaa ja täydentää 14.5.1995 säädettyä passeja ja matkustusasiakirjoja koskevaa lakia nro 75–40. Uudistetussa laissa on määritelty kattavasti lainrikkomukset. Ne eivät koske ainoastaan itse teosta kiinni jäämistä, vaan lainrikkomuksiksi voidaan käsittää myös yritys laittomaan maahanmuuttoon, avustaminen siinä tai laitonta maahanmuuttoa valmisteleva toiminta – toisin sanoen myös teot, jotka eivät ole edenneet aikomuksesta toteutukseen. Lisäksi laki velvoittaa ilmiantamaan laittomat maastamuuttajat ja yllyttää muukalaisvihaan sekä yhteistyöhön erilaisten lainvalvontaviranomaisten kanssa.
Myös Marokon maahanmuuttoa hoitavaa hallintoa on tarkistettu perustamalla sisäasiainministeriön yhteyteen kaksi uutta yksikköä: muuttoliikettä ja rajojen valvontaa hallinnoiva virasto sekä muuttoliikettä valvova elin. Viraston ensimmäisiä aikaansaannoksia oli Marokossa toteutetut viisi nigerialaisiin kohdistuvaa ”palautusoperaatiota kotimaahan”. Operaatiot liittyivät EU:n tukemaan turvallisuustoimenpiteiden toteuttamiseen alihankkijoita käyttäen. Operaatiot, jotka toteutettiin vuoden 2003 lopussa ja 2004 alussa merkitsivät lähes 2000 henkilön palautusta. Luku ei pidä sisällään niitä Saharan eteläpuolelta kotoisin olevia, jotka pidätettiin samojen operaatioiden yhteydessä Marokon Algerian vastaisella rajalla.
Kuten näkyy, muuttoliikettä hallinnoivan viraston strategia on moninainen. Marokon sisäministeriössä korostetaan strategian kokonaisvaltaisuutta ja viitataan siihen, että se pitää sisällään kaikki aspektit, jotka liittyvät muuttoliikkeeseen. On kuitenkin aiheellista korostaa, että kaikesta huolimatta strategian kaikki osa-alueet – koskivatpa ne sitten lainsäädäntöä, hallintoa, turvallisuuskysymyksiä tai kansainvälistä yhteistyötä – niveltyvät johdonmukaisesti yhteen tausta-ajatukseen, nimittäin turvallisuustoimenpiteiden vahvistamiseen. Toisin sanoen kireämpien keinojen käyttöönotto – niin lainsäädännössä, diplomatiassa kuin hallinnossakin – liittyy samaan turvallisuutta koskevaan huolenaiheeseen.
Libya puolestaan on asettunut täysin tukemaan EU:ta ja erityisesti Italiaa ryhtymällä niiden turvallisuudenvalvojaksi. Muuttoliikekysymystä käytetään välineenä lehmänkaupassa ja politiikassa, jossa mitään ei anneta ilmaiseksi. Mainitunlainen ”toimintatehokas” politiikka suo Libyalle mahdollisuuden päästä eroon syrjäytyneestä asemastaan – Saharan eteläpuolisten afrikkalaisten kustannuksella. Tässä yhteydessä sopii palauttaa mieleen Libyan ulkoministerin kesällä 2004 kohua herättäneet julistukset, jotka koskivat Saharan eteläpuolelta kotoisin olevien ”invaasiota” Libyaan: ” Heitä on yli miljoona. Jos he viipyvät vielä 10 tai 15 vuotta, Libya ei ole sen jälkeen enää entisensä, jotkin asuinalueet ovat heidän vallassaan (...). Emme ole enää selvillä siitä, ovatko he tulleet tänne elämään ja työskentelemään vai ovatko he terroristeja.” Ratkaisukeinoista ministeri totesi: ” Yksin, emme selviä tästä.” (La Stampa, 9.8.2004.)
Libyan ja Marokon kamaralta siis nousevat ilmaan ”nöyryytyksen tilauslennot”. Algeria, joka on kauttakulkumaa mutta ei suora portti Euroopan unionin alueelle, on puolestaan velvollinen lähettämään matkaan paitsi tilauslentoja myös ”häpeän kuorma-autoja”, jotka vievät Saharan eteläpuolelta kotoisin olevat takaisin rajalle, ennen kaikkea Nigerian ja Malin rajoille.
Kaikkinensa Maghrebin alueen valtiot (Mauritania mukaan lukien) esiintyvät omien maasta muuttaneiden kansalaistensa oikeuksien puolustajina, mutta ne eivät itse myönnä maassaan asuville ulkomaalaisille oikeuksia, joita he vaativat omilleen.
Saadakseen enemmän näkyvyyttä ja konkreettista sisältöä sitoumuksiinsa Eurooppa-neuvoston huippukokous hyväksyi 15.–16.12.2005 Brysselissä ”tiekarttatyyppisen" toimintasuunnitelman, joka koskee muuttoliikettä sekä Afrikkaan ja Välimeren alueelle keskittyvien toimenpiteiden tärkeysjärjestystä. Afrikan kanssa käytävää dialogia ja sen kanssa tehtävää yhteistyötä koskevissa tavoitteissaan Eurooppa-neuvosto asetti päämääräkseen keväästä 2006 alkaen syventää dialogia Saharan eteläpuolisten merkittävien maiden kanssa. Keskustelun perustana on Cotonoun sopimuksen artikla 13, jossa korostetaan paluumuuton järjestämistä ja siihen liittyvien velvoitteiden toimeenpanoa.
EU hyväksyi 17.12.2004 eurooppalaiseen naapuruuspolitiikkaan (ENP) liittyvän EU–Marokko-toimintasuunnitelman, jonka kehyksenä toimii maahanmuuton eri aspektit huomioon ottava visio sekä armoton turvallisuuspolitiikka. Marokkoon suuntautuvan ja sen kautta kulkevan laittoman maahanmuuton vastaista taistelua ja sen ehkäisemistä käsittelevässä toimintasuunnitelman kohdassa 48 on varta vasten mainittu ”EU:n toiminta prosessin alkuvaiheessa alkuperämaiden ja kauttakulkumaiden rinnalla sekä EU:n rooli AKT-sopimusten tehokkaassa toimeenpanossa erityisesti paluumuuton järjestämisen osalta”.
Viimeksi mainittu kuuluu niihin Euroopan unionin muuttoliikettä koskeviin pääpyrkimyksiin, jotka se on asettanut itselleen saavutettaviksi 10.–11.7.2006 Rabatissa järjestettävässä Euro–Afrikka- ministerikokouksessa. Espanjan hyväksymässä epävirallisessa muistiossa tavoiteltavien päämäärien joukossa on mainittu, että on välttämätöntä ”päättää takaisinottosopimuksista alkuperämaiden, kauttakulkumaiden sekä niiden maiden välillä, joihin muuttoliike suuntautuu” sekä ”kiinnittää erityistä huomiota rajavalvonnan valmiuksien vahvistamiseen niissä maissa, jotka laskevat liikkeelle maahanmuuttajia ja joiden kautta maahanmuuttajat kulkevat. Lisäksi on lisättävä poliisi- ja oikeusyhteistyötä, jotta laittoman liikkumisen verkostot voidaan paikallistaa ja jäljittää sekä allekirjoittaa takaisinottosopimukset, jotka sallivat maassa pysyvästi asuvien ulkomaan kansalaisten kuten myös kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen ihmisarvoa ja ihmisoikeuksia kunnioittaen.” Itse asiassa suunnitteilla on myös toinen Afrikan unionin ja Euroopan unionin välinen kokous, 5.–6.6.2006 Tripolissa Libyassa, jossa on määrä käsitellä muuttoliikkeeseen liittyviä ongelmia. Syy kokouksen järjestämiseen on Pohjois-Afrikan maiden keskinäinen kiistely (johtuu lähinnä kysymyksestä, joka koskee marokkolaista Länsi-Saharan aluetta).
Mitä tulee yhteistyöhön naapurimaiden kanssa, lukuun ottamatta muuttoliikettä käsittelevän ministerikokouksen EUROMEDIN järjestämistä, Eurooppa-neuvosto on asettanut päämääräkseen seuraavien ensisijaisten toimenpiteiden toteuttamisen kolmen Pohjois-Afrikan maan – Algerian, Marokon ja Libyan – kanssa:
► Hyväksyä niin nopeasti kuin mahdollista vuoden 2006 aikana Libyan kanssa muuttoliikettä koskeva Libya–EU-toimintasuunnitelma, jonka on määrä tehostaa maahanmuuttopolitiikan ulkoistamista Euroopasta Libyaan. ► Aloittaa Algerian kanssa neuvottelut, jotka tähtäävät erittäin nopeaan Algerian ja EU:n väliseen takaisinottosopimuksen solmimiseen. ► Saattaa mahdollisimman nopeasti päätökseen neuvottelut takaisinottosopimuksesta EU:n ja Marokon välillä.
Tässä yhteydessä on mainittava, että Marokkoa on vuoden 2000 lopusta lähtien painostettu ankarasti, jotta se allekirjoittaisi kyseisen sopimuksen. Mieleen palaavat erityisesti Sevillassa esitetyt kiristyskeinot Espanjan entisen pääministerin José Maria Aznarin johtaman Eurooppa-neuvoston kokouksen yhteydessä kesäkuussa 2002. Tuolloin pääministeri teki kaikkensa rangaistakseen kolmansia maita, jotka eivät suostuneet tekemään yhteistyötä taistelussa laitonta maahanmuuttoa vastaan...
Vaikka Ruotsin ja Ranskan vastustus lievitti espanjalaisten kiihkoa Sevillan kokouksessa, EU:n jäsenmaat ovat siitä lähtien kuitenkin pitäneet maahanmuuton ehdollistamisen toteuttamista yhteisenä asianaan. Niinpä Eurooppa-neuvoston 25 jäsenmaan huippukokous 4.–5.11.2004 hyväksyi ”Haagin ohjelman”, jonka puitteissa kyseistä politiikkaa toteutetaan. Keppiä ja porkkanaa käytellen Eurooppa-neuvosto on ottanut tavoitteekseen ”maahanmuuttoasioiden huomioon ottamisen kaikilta osin EU:n nykyisissä ja tulevissa suhteissa kolmansien maiden kanssa” ja toisaalta ” rajavalvontakapasiteetin kehittämisen EU:n etelärajalla”.
Kaksi kuukautta myöhemmin (tammikuussa 2005) pidetty Euroopan sisäasiain- sekä oikeusministereiden kokous ilmaisi kyseisen muuttoliikettä koskevan ehdollisuuden tavalla, joka ei jätä tulkinnanvaraa: ”Yhteistyön tehostaminen kauttakulkumaiden kanssa turvapaikkakysymyksessä tulisi ottaa huomioon uudessa naapuruussuhteita koskevassa politiikassa.”
Edellä mainittujen seikkojen valossa voidaan ymmärtää italialaisen Franco Frattinin painostuksen ja julistuksien merkitys. Frattini on EU:n komission varapuheenjohtaja ja oikeus- ja sisäasioiden komissaari, jonka vastuulla ovat oikeuteen, vapauteen ja turvallisuuteen liittyvät asiat. Hän on säännöllisesti antanut määräaikoja, joiden puitteissa sopimus on käytännöllisesti katsoen pakko allekirjoittaa. Näin myös tammikuun lopussa 2006, Itävallan puheenjohtajuuskaudella, Frattini määräsi sopimuksen allekirjoittamisen takarajaksi kesäkuun 2006 tarkentaen lyhyesti Marokon vallan mainiosti ymmärtäneen, että on välttämätöntä, että se etenee hieman nopeammin kyseisen asiakirjan käsittelyssä.
Marraskuussa 2005 vierailullaan erinäisissä Euroopan maissa, joita laiton maahanmuutto koskettaa, Frattini määräsi sopimuksen allekirjoittamisen ajankohdaksi joulukuun 2005: ” EU toteaa, että maahanmuuttajien takaisinotto on ollut aiheena jo kahdeksalla neuvottelukierroksella. EU kehottaa, että Marokko kaksinkertaistaa ponnistelunsa edistääkseen kehitystä pitäen silmällä takaisinottosopimusta, joka on määrä allekirjoittaa ennen vuoden loppua.” Sopimuksesta olisi laadittava sellainen, että se velvoittaisi ottamaan takaisin marokkolaisten ohella myös Saharan eteläpuolelta kotoisin olevat sekä muut ulkomaalaiset, jotka käyttäisivät Marokkoa kauttakulkumaana.
Kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta on tullut lähes pakkomielle eurooppalaisille päättäjille. Asia otetaan puheeksi marokkolaisen osapuolen kanssa olipa kyse millaisesta tapaamisesta tahansa ja riippumatta siitä, mitä asioita esityslistalla on. Tilaisuus kuin tilaisuus on sopiva, jotta kysymys voidaan ottaa uudestaan esiin ja kumppania ahdistella. Näin tapahtui myös eräässä Brysselissä pidetyssä kokouksessa marraskuussa 2005, jonka kehyksenä oli EU–Marokko-assosiaationeuvostossa 26.2.1996 tehty sopimus. Vaikka tapaamisen aiheet oli rajattu tarkasti käsittelemään taloudellisia ja rahoitukseen liittyviä kysymyksiä, eurooppalainen osapuoli johdatteli ennalta sovitun esityslistan pois raiteiltaan. Tämän se teki keskittääkseen keskustelun yhteen ainoaan kysymykseen – nimittäin siihen, että Marokon on kiireellisesti allekirjoitettava takaisinottosopimus, jotta EU voisi lähettää takaisin Marokkoon Saharan eteläpuolelta kotoisin olevat maahanmuuttajat, jotka ovat käyttäneet Marokkoa kauttakulkumaana...
Suomentanut Maria Basdekis
Lisää uusi kommentti
Lue ohjeet ennen kommentointia