Artikkeli on julkaistu alun perin Pakolainen-lehden numerossa 4/2015.

Viimeistään kesä 2015 toi maailmanlaajuisen pakolaiskriisin näkyväksi Euroopan rajoille. Maailmassa on pitkittyneiden konfliktien takia enemmän pakolaisia kuin koskaan aikaisemmin. Suurin osa heistä on paennut kotoaan oman maansa sisällä toiselle alueelle tai vaihtoehtoisesti naapurimaihin. Kun konfliktien ratkaisua ei ole näkyvissä, osa ihmisistä alkoi siirtyä ensin Välimeren maihin ja vähitellen pohjoisempaankin Eurooppaan.

Kun uutiset hukkumiskuolemista matkan varrella täyttivät eurooppalaiset mediaan ja mielet, Euroopan unionin ensimmäinen vastaus tilanteeseen oli pyrkiä tuhoamaan ihmissalakuljettajien käyttämiä veneitä. Tilanteen jatkuessa Eurooppa-neuvosto päätti myös 120 000 turvapaikanhakijan sisäisistä siirroista Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenvaltioihin.

Samalla kun turvapaikanhakijoiden sisäisiä siirtoja toteutetaan, EU-maissa on voimassa myös niin kutsuttu Dublin-asetus. Vuonna 1990 allekirjoitetulle Dublinin sopimukselle perustuva järjestelmä määrittelee sen, mikä EU:n jäsenvaltio on vastuussa unionin alueella jätetyn turvapaikkahakemuksen tutkimisesta. Järjestelmän määrittelemän kriteeristön perusteella jäsenvaltiot voivat pyytää toista valtiota ottamaan takaisin turvapaikanhakijan, jonka hakemuksen tutkiminen kuuluu tämän toisen valtion vastuulle.

Esimerkiksi Suomessa lähes 20 prosenttia turvapaikanhakijoista on vuoden 2015 aikana siirretty muihin jäsenvaltioihin Dublin-asetuksen nojalla. Hakemuksia on Maahanmuuttoviraston mukaan ratkaisu 20.10.2015 mennessä noin 4 100, mikä tarkoittaa, että toisiin jäsenvaltioihin palautettuja ihmisiä on ollut noin 820. Suomeen otettavien turvapaikanhakijoiden osuus EU:n sisäisistä sisäisistä siirroista taas on 3 200 henkilöä kahden vuoden aikana. Suomeen siis lennätetään noin 1600 ihmistä vuodessa samaan aikaan kun 820 ihmistä lennätetään johonkin toiseen EU-maahan.

Suomi ei ole ainoa jäsenvaltio, jossa turvapaikanhakijoiden siirtely rajojen yli on kahdensuuntaista. Esimerkiksi vuonna 2012 Ruotsi pyysi Saksaa ottamaan takaisin 763 turvapaikanhakijaa samaan aikaan kun Saksa puolestaan pyysi Ruotsia ottamaan takaisin 1 179 turvapaikanhakijaa. Unionin yhteistä järjestelmää tai periaatteita siirtojen keskinäiseksi korvaamiseksi ei ole olemassa.

Perheen yhtenäisyys ylitse muiden

Mikä sitten aiheuttaa siirrot? Millä perusteilla vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelemisestä määrittyy? Dublin-asetusta uudistettiin viimeksi kesällä 2013, jolloin perheen yhtenäisyys nousi ensisijaiseksi vastuunmääritysperiaatteeksi muun muassa eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestö ECREn vaikuttamistyön tuloksena.

Siten jokaisen turvapaikkahakemuksen kohdalla tutkitaan ensin, asuuko tai oleskeleeko hakijan perheenjäseniä jossain toisessa EU-valtiossa. Toinen ihmisoikeuksien kannalta merkittävä muutos on lapsen edun painottuminen.

"Suomessa lähes 20 prosenttia turvapaikanhakijoista on vuoden 2015 aikana siirretty muihin jäsenvaltioihin Dublin-asetuksen nojalla."

Perheen yhtenäisyyttä, viisumia ja oleskelulupa-asioita, maahantulon tapaa ja turvapaikkahakemuksen jättämistä koskeva kriteeristö käydään läpi jokaisen turvapaikkaprosessin alussa. Tämän selvitystyön tuloksena turvapaikkahakemuksen vastaanottanut valtio voi pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan hakemuksen tutkittavakseen. Toisen jäsenvaltion on vastattava takaisinottopyyntöön, ja jos vastuun määrittämisessä käytettävä kriteeristö täyttyy, pyyntö on hyväksyttävä.

Huomattavaa kuitenkin on, että valtiot saavat aina ottaa heille jätetyn turvapaikkahakemuksen tutkittavakseen esimerkiksi humanitaarisista syistä. Turvapaikanhakijan siirtämättä jättäminen ei siis ole Dublin-asetuksen vastaista.

Järjestelmää kahden valtion siirtopyyntöjen keskinäiseksi korvaamiseksi ei ole yrityksistä huolimatta saatu aikaan. Kesällä 2013 päättyneessä uudistamisprosessissa ei pystytty ottamaan käyttöön myöskään järjestelmää Dublin-siirtojen keskeyttämiseksi sellaiseen jäsenvaltioon, joka on joutunut poikkeuksellisten paineiden alaiseksi tai on muuten kykenemätön huolehtimaan takaisin otettavista turvapaikanhakijoista. Keskeyttämisjärjestelmästä keskusteltiin, mutta se päätettiin korvata ns. varhaisen varoituksen järjestelmällä, jossa komissio pyytää jäsenvaltiota laatimaan suunnitelman puutteiden korjaamiseksi.

Ontuvia tulkintoja

Vaikka perheenyhdistäminen ja lapsen oikeuksien painotus muuttivat vastuunmäärityskriteeristöä humaanimpaan suuntaan, huolestuttavia sovelluskäytäntöjä riittää. Helmikuussa 2015 YK:n pakolaisjärjestö UNHCR ilmaisi huolensa tapauksista, joissa Dublin-siirtojen tuloksena turvapaikanhakijalapset eivät olleet saaneet asianmukaista hoitoa. Pahimmissa tapauksissa lapset olivat joutuneet vastaanottajavaltioissa kodittomiksi. Vastauksena ongelmaan komissio esitti tarkennuksia Dublin-asetuksen muotoiluihin, mutta kirjoitushetkellä muutosprosessi on edelleen kesken.

Jäsenvaltioiden suojelukäytännöt vaihtelevat muutenkin merkittävästi jäsenvaltiosta toiseen. Esimerkiksi Kreikan vastaanotto-olosuhteet ovat toistuvasti tuomittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa. Erityisen ongelmallisia ovat säilöönottokäytännöt ja säilöönottotilojen kunto, sillä ne ovat ajoittain täyttäneet jopa epäinhimillisen tai alentavan kohtelun tuntomerkit.

"Valtiot saavat aina ottaa heille jätetyn turvapaikkahakemuksen tutkittavakseen esimerkiksi humanitaarisista syistä."

Suomi on lopettanut turvapaikanhakijoiden palauttamisen Kreikkaan Dublin-asetuksen perusteella. Sen sijaan Italiaan palautetaan edelleen turvapaikanhakijoita, vaikka järjestelmän kantokyky ylittyi kirkkaasti jo kesällä. Medialähteiden mukaan monet turvapaikanhakijat joutuvat nukkumaan kaduilla. Saksa on tähän mennessä ainoa EU:n jäsenvaltio, joka on kertonut keskeyttävänsä Dublin-siirrot Italiaan 21.8.2015 lähtien.

Luopuminen vai perusteellinen uudistus?

Eurooppalaiset kansalaisjärjestöt ovat pitkään vaatineet Dublin-järjestelmän hylkäämistä tai vähintään järjestelmän kehittämistä huomattavasti humaanimpaan suuntaan. Myös komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker totesi State of the Union -puheessaan 9.9.2015 seuraavasti:

"I also believe that beyond the immediate action needed to address current emergencies, it is time we prepare a more fundamental change in the way we deal with asylum applications – and notably the Dublin system that requires that asylum applications be dealt with by the first country of entry."

Esimerkiksi eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestö ECRE on lähtenyt kritiikissään siitä, että on epäinhimillistä siirrellä traumatisoivista olosuhteista paenneita ihmisiä jäsenvaltiosta toiseen. ECRE katsoo, että varsinkin alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohdalla ei voi koskaan olla heidän etunsa mukaista "repäistä heidät juuriltaan" ja siirtää toiseen jäsenvaltioon. Koska suojelun taso EU-maissa vaihtelee, ECREn mukaan turvapaikanhakijoiden tulisi itse voida päättää mistä valtiosta hän suojelua hakee.

Lisäksi hakeutuessaan vapaaehtoisesti johonkin jäsenvaltioon turvapaikanhakijalla on todennäköisesti siellä perheenjäseniä tai muuta tukea arjesta selviytymiseen ja kotoutumiseen. Hakijalla saattaa olla kyseisessä valtiossa tarvittavaa kielitaitoa, tai hänellä voi olla samassa valtiossa aiemmin suoritettu tutkinto, joka helpottaa työllistymistä ja kotoutumista.

Jos vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä määrittyisi turvapaikanhakijan omien preferenssien pohjalta, vältyttäisiin hakijoiden vastentahtoiselta palauttamiselta toisiin jäsenvaltioihin. Valvonnan ja saattamisen kustannukset olisivat todennäköisesti huomattavasti pienemmät ja resursseja säästyisi muuhun.

Aika näyttää uudistuksen suunnan ja laajuuden

Luopuminen osasta yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmästä saattaa olla vielä poliittisesti epärealistista. Sen sijaan mahdollisuudet järjestelmän järkevöittämiseen ja inhimillistämiseen ovat nyt vahvemmat kuin koskaan aiemmin. Aika näyttää, jääkö Junckerin maininta linjapuheen sivulauseeksi vai avaako se todella tien yhtenäisempään ja toimivampaan turvapaikkapolitiikkaan EU:ssa.