Innovatiivisempia ja syvempiä uudistuksia
On helppo olla yhtä mieltä Simon Maxwellin kanssa siitä, että Euroopan kehitysapua on kohennettava paljon, jotta sen tulokset vastaisivat niitä suhteellisen merkittäviä resursseja, jotka Eurooppa apuun käyttää. On vaikeampi vakuuttua hänen yksittäisistä hoitokeinoistaan – erityisesti siitä, että EU:n jäsenvaltioiden pitäisi kanavoida suurempi osa avustaan Euroopan unionin komission kautta ja että pitäisi perustaa rahasto vuosituhattavoitteille. Pahoin pelkään, että eurooppalainen kehitysapu tarvitsee paljon innovatiivisempia ja syvemmälle meneviä uudistuksia, joiden on tuettava tiiviimmin pyrkimystä eri politiikanalojen johdonmukaisuuteen. Samalla niiden pitää tarjota lisää moniäänisyyttä keskusteluun politiikkalinjauksista ja enemmän liikkumavaraa politiikan toteutukselle.
Maxwellin perusajatus on mitä tervetullein: eurooppalaisen avun laatua on parannettava. Yhteenlaskettuna EU-Eurooppa on jo nyt määrällisesti maailman suurin avunantaja. Sen antama apu lisääntyy, ja huolimatta tämänhetkisestä apulukujen inflaatiosta ja haamuavusta todelliset apuvirrat kasvavat aidosti. Eurooppalaisen avun ehdot ovat myös muuttumassa. Yhä suurempi osuus menee budjettitukena suoraan valittujen kumppanimaiden valtiontalouksiin. Epäilen kuitenkin, että Maxwell sivuuttaa liian helposti monia varsin oikeutettuja epäilyksiä komission kyvystä jakaa apua. Vielä vakavampaa on se, että hän ei tarkastele komission roolia EU:n politiikkalinjausten tekijänä eikä nosta perimmäistä kysymystä: mitä tarjottavaa unionilla on kehityspolitiikassa?
Maxwell toivoisi, että uusi globaali apuarkkitehtuuri olisi kolmen tukijalan varassa: Maailmanpankin, YK:n ja EU:n. EU on kuitenkin hyvin erilainen olio verrattuna Maailmanpankkiin tai YK:hon (tai Japaniin, Yhdysvaltoihin tai mihin tahansa kansallisvaltioon, jotka tulevat myös pysymään suurina tekijöinä). Unioni on 25 hyvin erilaisen kansallisvaltion yhteenliittymä sekä samanaikaisesti ylikansallinen organisaatio ja koneisto, jonka avulla tavoitellaan kansallisia ja paikallisia etuja ylikansallisessa kehyksessä. Se ei ole, eikä se voi olla, ensisijaisesti kehitysjärjestö, kuten Maailmanpankki tai osa YK:sta on. Kehitys tuli sen toimialaksi aikoinaan kolonialististen siteiden ja myöhemmin developmentalististen velvoitteiden myötä. Sen apupolitiikka on valjastettu tavoittelemaan sen omia etuja. Tämä ei olisi niin suuri ongelma, jos joku vain tietäisi, mitä EU:n omat intressit tai edut ovat.
EU:ssa keskustellaan paljon eri politiikanalojen johdonmukaisuudesta – Maastrichtin sopimuksen mukaisesti. Se, mitä tämä tuo mukanaan on yhä kiistanalaista. Kehityspolitiikan puolestapuhujat ovat keksineet ajatuksen politiikanalojen johdonmukaisuudesta kehityskysymyksissä, mutta arvioinnit toisensa jälkeen osoittavat, kuinka vähän tässä asiassa on saavutettu. Tapa jolla EU toimii – lehmänkauppoineen ja epämääräisine sisäisine kompromisseineen – tekee vaikeaksi, ellei jopa mahdottomaksi johdonmukaisen kehityspolitiikan tavoittelemisen. Tämä sen vuoksi, että kaikki mitä unioni tekee loukkaa todennäköisesti jonkun jäsenmaan joitain lyhyen aikavälin etuja, jotka ulottuvat maailman lähes joka kolkkaan.
EU on tullut tilanteeseen, jossa se saarnaa vapaakauppaa mutta kieltäytyy soveltamasta sitä itseensä. Se tarjoa suosituimmuusjärjestelmiin perustuvaa markkinoillepääsyä köyhimmille maille EBA-aloitteen (Everything but Arms) kautta, mutta samanaikaisesti se vaatii Cotonoun sopimuksen mukaisesti käytävissä EPA-neuvotteluissa (Economic Partnership Agreements) näitä maita neuvottelemaan vastavuoroisista kauppajärjestelyistä. Se puhuu alueellisten mallien puolesta ja laajentaa omia kahdenvälisten sopimusten verkostojaan oikeuttaen niitä viittaamalla WTO:n vaatimuksin. WTO:ssa kuitenkin tavoitellaan maailmalaajuisia sääntöjä, joiden avulla on lopulta tarkoitus päästä eroon kyseisenlaisista järjestelyistä. Unioni haluaa myös johtaa poliittista dialogia eurooppalaisten arvojen pohjalta, joiden sisältö on kuitenkin jäänyt epämääräiseksi. Mikä voi olla avun rooli tässä kaikessa?
Maxwellin kritiikki eurooppalaista kahdenvälistä apua kohtaan kohdistuu sen kahteen heikkouteen: sen hajanaisuuteen ja siihen, että kahdenvälistä apua voidaan käyttää avunantajien lyhyen aikavälin etujen tavoitteluun. Nämä ovat sinällään hyviä kritiikinkohteita, mutta tässä yhteydessä hieman sivussa maalista. Ensimmäisellä on yhä vähemmän merkitystä budjettituen laajenemisen aikakaudella. Ei ole suurtakaan merkitystä, tuleeko apu suoraan kahdenväliseltä avunantajalta, vai kierrätetäänkö se komission kautta. Merkitystä on maiden tasolla tapahtuvan dialogin laadulla. Toinen huomio koskee yhtälailla – ellei jopa selvemmin – komissiota kuin kahdenvälisiä avunantajia.
Komission on ajateltu korvaavan jäsenmaiden kansalliset intressit ja työskentelevän Euroopan yhteisen intressin hyväksi. Oikeastaan se on paikka, jossa erilaiset kansalliset ja paikalliset intressit kilpailevat. Vaikka komissio olisikin vapaampi näistä, tämä ei välttämättä olisi hyväksi kehitysmaille. Komissiolla on vastuu neuvotella niistä politiikanaloista, jotka kuuluvat sen yksinomaisen toimivallan alaan. Näihin kuuluu esimerkiksi kauppapolitiikka. Juuri näillä aloilla EU:n sisäinen politiikanalojen epäjohdonmukaisuus on räikeintä. On vain vähän syytä uskoa, että komission roolin vahvistaminen avun jakamisessa tekisi EU:n kehityspolitiikasta johdonmukaisempaa.
Euroopan komission kyky toteuttaa apua on yksi seikka. Vaikka on mahdollista olla Maxwellin kanssa samaa mieltä siitä, että kyky on parantunut, lukuisat arvioinnit ja jokapäiväiset havainnot osoittavat, että parannettavaa on paljon. Tämä koskee lähinnä hanke- ja sektoritukea. Budjettitukea käytetään enemmänkin politiikkalinjauksista käytävään dialogiin eli siihen, että vastaanottajamaiden hallitukset vakuutetaan avunantajien linjausten hyödyllisyydestä. Tässä kysymys kuuluu, mitä tarvitaan, jotta Euroopasta tulee tehokas vastavoima Maailmanpankille, ja millaisia ovat ne linjaukset, joita komissio todennäköisesti toteuttaisi. Tämä johtaa toiseen perimmäiseen kysymykseen, nimittäin siihen, kumpi – komissio vai jäsenmaa – pystyy paremmin ottamaan huomioon Maastrichtin sopimuksen mukaisesti kehityspäämäärät niissä politiikkalinjauksissa, joilla on todennäköisiä vaikutuksia kehitysmaihin.
Köyhempien kehitysmaiden näkökulmasta voidaan todeta, että komissiossa yhdistyvät kaikki huonot puolet. Komissiolla ei ole mitään tarjottavaa kehitysmaille Maailmanpankin vapaakauppalinjausten lisäksi, samalla kun se uskollisesti suojelee niin laajasti kuin mahdollista Euroopan lyhyen aikavälin etuja maataloudessa ja muualla. Tämä lähestymistapa on valitettavan tunnettu kauppapolitiikassa mutta ei rajoitu vain siihen. Kirjoitan tätä kommenttia matkustaessani Tansaniassa Intian valtameren rannikolla ja vieraillessani rannikkokylissä ja -kaupungeissa. Dar es Salaamissa komissio on neuvotellut hallituksen kanssa kalastussopimuksen, joka antaisi EU:n kalastusaluksille rahallista korvausta vastaan rajoittamattoman pääsyn tälle Tansanian jakamattomalle talousvyöhykkeelle. Tansanian hallitus on nyt tullut katumapäälle, ja se haluaisi muuttaa sopimuksen tekstiä ennen ratifiointia, mutta komissio kieltäytyy neuvottelemasta. Jäsenmaiden paikallisilla edustajilla ei ole asiassa paljon sananvaltaa. Paikalliset kalastajat ovat täysin kuvion ulkopuolella – he tuskin tietävät mitään tällaisista neuvotteluista.
Tätä kaikkea vasten komission vallan kasvattaminen antamalla sille enemmän sananvaltaa avun käytössä on parhaimmillaankin riskialtista. En haluaisi niinkään, että komission avunantokykyä parannettaisiin, vaan haluaisin, että EU kokonaisuudessaan alkaisi etsiä uudenlaista apupolitiikkaa ja toimintatapoja, jotka sopisivat paremmin yhteen unionin hiljalleen hahmottuvan muodon kanssa, joka on jonkinlaisen löyhän rakenteilla olevan valtion ja kansainvälisen organisaation yhdistelmä.
Jaetun toimivallan ajatus voisi kehityspolitiikassa näkyä työnjaossa, jossa kukin osa voisi tarjota omia erityisvahvuuksiaan yhteisessä viitekehyksessä. Jäsenmaille tämä tarkoittaisi niille kasaantuneen merkittävän paikallisen tiedon soveltamista yksittäisissä kumppanuusmaissa ja sektoreilla. Komission roolin sitä vastoin pitäisi jäädä koordinoivaksi. Tällaisen asetelman pitäisi tuoda moniäänisyyttä politiikkakeskusteluun ja antaa enemmän liikkumatilaa sekä vastaanottajamaille että avunantajamaille. Meidän pitäisi jo olla tietoisia siitä, että ei ole olemassa yhtä yksinkertaista tietä kehitykseen. Joustavuus kokeilla erilaisia linjauksia on olennaista. Tässä EU:lla luulisi olevan tietty suhteellinen etu.
Englannista suomeen kääntänyt Hanna Kuusela.
Lisää uusi kommentti
Lue ohjeet ennen kommentointia