Tämä artikkeli on aikaisemmin julkaistu Pax -lehden numerossa 1/2013. Tilaa lehti täältä.

Kansainväliset pakotteet ovat nousseet Euroopan unionin ulkopoliittiseksi suosikkikeinoksi. Pakotepäätökset yli kolminkertaistuivat vuodesta 2010 vuoteen 2011. Suuri osa päätöksistä keskittyy muutamaan maahan – Syyriaan, Libyaan, Iraniin ja Pohjois-Koreaan – mutta myös päätösten kohteeksi joutuneiden maiden määrä on kasvanut. Unionilla on tällä hetkellä pakotepäätöksiä 28 valtiota kohtaan.

Pakotteilla tai sanktioilla tarkoitetaan kansainvälisiä ei-sotilaallisia painostuskeinoja, joilla pyritään rajoittamaan valtioiden, ryhmien tai henkilöiden toimintaa. Niitä asettavat sekä kansainväliset järjestöt että yksittäiset valtiot. EU määrää valtioille pakotteita muun muassa törkeiden ihmisoikeusrikkomusten sekä turvallisuusuhkien perusteella. EU ja YK:n turvallisuusneuvosto käyttävät vain kohdennettuja eli täsmäpakotteita. Niiden avulla boikotoidaan tiettyjä teollisuudenaloja tai jäädytetään yksittäisten henkilöiden varallisuutta. Täsmäpakotteisiin siirryttiin 1990-luvulla osana kansainvälisen järjestelmän uudistumista kylmän sodan jälkeen sekä erityisesti reaktiona YK:n laajan kauppaboikotin aiheuttamaan humanitaariseen katastrofiin Irakissa.

Euroopan unionin pakotebuumin on nähty sopivan talouskriisin kurimuksessa kamppailevan kauppamahdin pirtaan. Pakotteiden käyttöönotto on poliittisesti helppoa ja taloudellisesti melko edullista, minkä vuoksi niillä kompensoidaan kriisinhallintaoperaatioita, diplomaattisia aloitteita ja avustusohjelmia, kirjoittaa tutkija Stefan Lehne Carnegie Instituten sivuilla. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan myötä kannatus entistä voimakkaammille poliittisille toimille on lisääntynyt. Viimeistään YK:n turvallisuusneuvoston Iran-päätökset ja Yhdysvaltain asettama paine ottaa niitä laajemmat sanktiot käyttöön ovat tempaisseet EU:nkin pakotehuuman imuun.

Kansainvälisen oikeuden akatemiaprofessorin Martti Koskenniemen mukaan kansainvälisillä pakotteilla on merkitystä vain suurvallan käyttämänä.

"Yhdysvallat käytti pakotteita koko 1900-luvun ajan muun politiikkansa ohessa. EU:n aktivoitumista selittää sen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvistuminen ja institutionalisoituminen, mikä on mahdollistanut suurvallan rooliin astumisen"

Tuleeko EU:sta pelkkä sanktiokone?

Journalisti Konstantly Gebert vertaa European Council on Foreign Relationsin julkaisussa EU:n pakotepolitiikkaa pimeässä ammuskeluun: unionilla ei ole käytössään systemaattista mekanismia pakotteiden tehokkuuden arviointiin.

Sekä Gebert että EU:n parlamentin raportti (2011) tarkastelevat eräitä viime vuosien pakotetapauksia löytämättä esimerkkejä onnistumisista. Myanmarin (eli Burman) sotilasdiktatuuri on aloittanut uudistukset ja EU on luopunut useimmista pakotteista sitä vastaan, mutta sanktioiden merkitys tapahtumien kulussa on epäselvä. Aasian maat eivät yhtyneet pakotteisiin, ja niiden myötä Kiinasta tuli Myanmarin merkittävin kauppakumppani, joka pystyi sanelemaan suhteiden ehdot. Ehkä Myanmarin hallinto pyrki eroon tästä riippuvuudesta, tai ehkä uudistuspolitiikasta oli päätetty jo aikaisemmin. Vain Myanmaria johto tietää totuuden, arvelee Gebert. Merkitystä lienee ollut myös sillä, että maan johtajilla oli mahdollisuus testata uutta politiikkaa pelkäämättä oman valtansa uhraamista. Lisäksi maan sisäinen oppositio tuki pakotteita.

EU-raportin mukaan pakotteiden kohdemaan eristäminen vähentää vähitellen niiden asettajan neuvotteluvoimaa. Pakotteiden alla elämiseen totutaan ja omavaraisuus voi lisääntyä. Globalisaatio on lisännyt keskinäistä riippuvuutta, mutta länsimaat ovat myös menettäneet monopolin tuotteisiin ja teknologiaan. Voimistuvat talousmahdit voivat tarjota niitä sanktioiduille valtioille. Erityisesti Kiina on rientänyt täyttämään Euroopan unionin tyhjäksi jättämän tilan. Raportin mukaan tehokkuuden kannalta olisi tärkeää analysoida hallinnon heikkoudet kussakin tapauksessa, ja kohdistaa pakotteet niihin.

Onko Euroopan unioni muuttumassa "sanktiokoneeksi", jolla ei ole muita ulkopoliittisia keinoja käytössään? Lehne pelkää toimimattomien sanktioiden kääntyvän itseään vastaan ja nakertavan EU:n arvovaltaa ja uskottavuutta. Hän peräänkuuluttaa strategisen aivovoiman, diplomaattisen verkoston ja sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan kehittämistä pakotetoiminnan tasolle. Sanktioiden rikkominen on yleistä, eikä niitä Gebertin mielestä pidä ottaa käyttöön, ellei toteutumista kyetä valvomaan. Realistisuus tavoitteiden ja niiden saavuttamisen suhteen, pakotteiden löysentäminen kun myöntymistä tapahtuu ja kommunikaatio kansan sekä opposition kanssa ovat Gebertin neuvoja seuraaville pakotteille – sillä pakotteita tullaan joka tapauksessa käyttämään.

Pakotteiden sekundääriset vaikutukset

Toimivatko pakotteet ollenkaan? Erilaisten pakotetapauksien vertailua pidetään vaikeana, mutta tapauskohtaista tehokkuutta tutkittiin runsaasti 1990- ja 2000-luvulla YK:n alettua käyttää niitä. Peterson Instituten tutkimuksessa vuosina 1914–2006 asetetuista pakotteista vain 34 prosenttia onnistui tavoitteissaan edes osittain, ja tätäkin prosenttiosuutta on kritisoitu liian suureksi.

Martti Koskenniemen mukaan pakotteiden kohdemaan politiikka muuttuu vain harvoin: "Pakotteilla on kuitenkin ehkä vielä tärkeämpiä sekundäärisiä vaikutuksia. Ne nostavat pakotteiden asettajan omaa ulkopoliittista profiilia. Toiseksi ne sitovat liittolaisia toisiinsa ja edistävät keskinäistä lojaliteettia. Kolmanneksi ne institutionalisoivat kansainvälistä politiikkaa. Ehkä tärkeintä on kuitenkin pyrkimys estää voimankäyttöä. Pakotteet ovat siis varsin käyttökelpoinen ulkopolitiikan väline."

Koskenniemen mukaan kannattaa puhua pakotepolitiikasta, koska pakotteilla on aina poliittinen päämäärä. Kansainvälinen oikeus on niiden kohdalla toissijaisessa roolissa. Toisaalta EU:n pakotteet sisällytetään EU:n lainsäädäntöön ja ne velvoittavat jäsenvaltiota. Niillä on myös unionia yhdistävä vaikutus. Monissa pakotetapauksissa myös kansalaismielipiteellä on vaikutusta. Kun kansalaiset ovat sitä mieltä, että tilanteelle pitää tehdä jotain, pakotteiden asettaminen antaa ponnekkaan ja tärkeän viestin.

Pakotteet eivät yleensä johda sotaan. Esimerkiksi Yhdysvallat alkoi siirtää joukkojaan Persianlahdelle jo vuonna 1990, kun Irakin vastaisista pakotteista vasta neuvoteltiin.

"Irakin pakotteiden kaltaisia kokonaisvaltaisia, kaiken kaupan katkaisevia ja humanitaariseen kriisiin johtavia pakotteita ei nykyään pidetä poliittisesti sopivina. Täsmäpakotteet kohdennetaan tiettyihin henkilöihin hallinnossa, eivätkä kansalaiset yleensä kärsi seuraamuksista. Kauppasaartojen aika on ohi – ne pikemminkin tiivistävät hallintoa ja saavat aikaan eräänlaisen talvisota-efektin: pakotteiden seurauksena kohdemaan kansa alkaa tukea diktaattoria entistä tiiviimmin", Koskenniemi toteaa.

Tapaus Iran

Iraniin ydinohjelmaan kohdistuneet sanktiot ovat poikkeuksellisen laajat, vaikka ne eivät vielä ole lähelläkään täydellistä taloussaartoa. Tästä huolimatta lehdet The Economistista New Republiciin ovat verranneet synkkenevää tilannetta Irakin pakotekatastrofiin. Vuonna 2012 Iranin talous heikkeni tasolle, jota se ei ole nähnyt sitten 1980-luvun Irakin vastaisen sodan vuosien.

Koskenniemen mielestä Iranin pakotteilla on merkitystä länsiliittouman yhteisen Iran-politiikan institutionalisoijana. Tämä sekundaarinen vaikutus riittää monille poliitikoille niiden perusteeksi.

Rauhanliiton puheenjohtajan, europarlamentaarikko Tarja Cronbergin mukaan Iran on esimerkki tapauksesta, jossa pakotteet eivät vaikuta asioihin, joita niiden avulla yritetään estää. Iranissa pakotteet ovat vaikuttaneet voimakkaasti maan talouteen, mutta ydinohjelma jatkuu ennallaan. Uraanin rikastaminen ei kansainvälisen atomienergiajärjestön IAEA:n mukaan ole vielä ylittänyt 20 prosentin tasoa, joka vastaa syöpähoitoihin käytettävää uraania. Halutessaan maa voisi kuitenkin todennäköisesti rikastaa ydinasekelpoista uraania.

Cronberg toteaa, että EU:n tarkoitus ei ole rangaista iranilaisia ja unioni on korostanut, että sen sanktiot kohdennetumpia kuin Yhdysvaltain asettamat.

"Nyt kuitenkin on osoittautunut, että juuri EU:n sanktiot vaikeuttavat lääkkeiden saantia, sillä ne vaikuttavat kansainväliseen rahaliikenteeseen ja estävät lääkeraaka-aineiden oston. Pakotteet kohdentuvat nyt tavallisiin ihmisiin. Niiden yhteiskunnalliset vaikutukset eivät tue reformisteja, vaan päinvastoin heikentävät keskiluokkaa, ja antavat vallankumouskaartille lisää mahdollisuuksia rikastua. Näistä syistä myös oppositio kritisoi pakotteita."

Lääkkeiden lisäksi Iranin ruokaturvallisuus on kärsinyt. Suurin osa iranilaisista kertoo pakotteiden haittaavan toimeentuloaan, mutta syyttää niistä huomattavasti useammin Yhdysvaltoja kuin omaa hallitustaan tai Länsi-Euroopan maita (Gallup, Stimson Center).

Cronbergin mukaan Iranilla on turvallisuusvaje Lähi-idässä, koska Israelilla ja Pakistanilla on ydinase ja Hormuzin salmessa on useita amerikkalaisia tukikohtia. Tämän vuoksi eräät tutkijat ovat ehdottaneet turvatakuiden antamista Iranille osana neuvotteluita. Iranille asetettuihin ennakkoehtoihin kuuluvat uraanin rikastamisen lopettaminen, yhden ydinlaitoksen sulkeminen ja rikastetun uraanin lähettäminen ulkomaille. Vastavuoroisesti Iran saisi lentokoneiden varaosia sekä tukea ydinenergian tuotantoon.

"Esitys ei ole tasapainoinen. On todettu, että Iranilta vaaditaan timantteja, mutta sille on tarjottu pikkukiviä. Aivan viimeaikaisten tietojen mukaan Iranin neuvottelukumppanit saattavat nyt olla tarjoamassa pakotteiden osittaista purkamista. Tämä varmasti edesauttaisi neuvotteluja", Cronberg arvioi.

Hänen mukaansa pakotepolitiikalle on vaihtoehto, nimittäin diplomatia. "EU:n pakotteita ja diplomatiaa yhdistävä kahden raiteen politiikka on huono yhdistelmä, sillä pakotteet nöyryyttävät, mutta diplomatiassa pitäisi pyrkiä tasavertaiseen asemaan."